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表1  我国对抽象行政行为的监督权 （二）中观层面：司法权化解纠纷的能力 具有行政纠纷可诉性仅表明某项纠纷可寻求司法途径的最终解决，而非强调司法途径对任何纠纷皆有最佳解决效果。

文章来源：《台湾研究集刊》2019年第5期（总第165期）第67-77页。‘立法院行使立法权时，虽有相当广泛之自由形成空间，惟基于权力分立与立法权受‘宪法拘束之原理，自不得逾越‘宪法规定及‘司法院所为之‘宪法解释。

结合2018年台湾地区公民投票的实际，本文主要分析全台湾地区公民投票案中的法律复决案、立法原则创制案和重大政策创制（复决）案。2018年11月台湾地区的公民投票共有10项公民投票案，均为全台湾地区公民投票案，所属类型与内容如下： 表2.台湾地区2018年11月投票的公民投票案一览表 资料来源：作者整理自台湾地区选务部门网站。因此，在极端情况下，已通过公民投票案可能在长达1年时间内处于效力上不稳定的状态。[20] 参见台湾地区司法院释字第391号解释解释理由书。以此类推，公民投票案对民众权利义务的影响不亚于判例决议函释，不排除未来台湾地区法院在论证中适用公民投票案，司法院大法官也可能在相关案件中将其视作形式意义上的法。

[23] 实践中，2018年公民投票案第16案通过后，台湾地区经济部于12月4日（公告之日起第5日）发函，公告电业法第95条第1项于12月2日起失去效力。例如，2018年公民投票案第16案旨在通过废止电业法第95条第1项达到反对民进党当局非核家园的目标[32]。李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》（下），新华出版社2006年版，第531、538页。

[40]从法律性质上而言，全国人大财经委的预算审查报告是全国人大代表审查预算执行情况和预算草案的专业化、通俗化辅助，[41]也是全国人大作出批准决定的重要参考依据。[57] 财政部：《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第2期，第227页。[53] 财政部：《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2期，第229页。[7] 参见任喜荣：《预算监督与财政民主：人大预算监督权的成长》，载《华东政法大学学报》2009年第5期。

[45]在2014年《预算法》修订后，全国人大财经委亦建议国务院抓紧修改出台预算法实施条例。[5]随着合宪性审查工作的稳妥推进，国家各级预算在我国能否被纳入合宪性审查的范围以及预算合宪性审查的效力如何都成为理论研究和实践中需要认真对待的问题。

[4] 参见王世涛：《财政宪法学的学科定位与体系建构》，载《财经法学》2018年第2期。1998年全国人大常委会在设立预算工作委员会（以下简称预工委）时曾说明：（预算的审查）工作的专业性强，工作量大，全国人民代表大会财政经济委员会承担的工作范围较宽，难以集中主要力量进行，目前基本上处于程序性的审查监督，在一定程度上影响了对预算审查监督的深度和力度。在充分发挥全国人大财经委职能的基础上，应当探索更加有力的监督途径，加强《预算法》等财政立法的完善和实施，通过完备的法律法规巩固财政民主原则的落实，提高预算监督和预算执行的规范化水平。参见《全国人民代表大会法律委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案的审议意见》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2010年第1期。

如针对预算执行中存在的赤字扩张、浪费严重、税收执法不严等顽疾，多年来全国人大财经委在改进建议部分都会建议预算执行部门严格控制财政支出、加强税收征管、严肃财政纪律，各级人大应加强预算监督等。通过落实上述具体的建议，全国人大可以实现对国务院预算编制和预算执行的具体监督，在这个过程中，财政民主原则得到了彰显和强调，全国人大与国务院在预算工作中正常的宪法关系得到了巩固。相对而言，在全国人大审查批准预算之前，全国人大财经委对预算执行情况报告和预算草案、预算调整方案草案进行的初步审查能够反映出全国人大及其常委会预算监督的过程，全国人大财经委在相关审查报告中发现的问题、提出的建议对于全国人大及其常委会作出相关决定具有重要参考价值，全国人大财经委的审查报告又统一刊载于《公报》之上，为进一步观察全国人大及其常委会行使预算监督权的过程提供了新的视角。如2009年全国人大财经委提出提高项目管理的规范性和透明度，向全国人大提交中央政府公共投资安排情况表。

全国人大财经委：《第十二届全国人民代表大会财政经济委员会关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的审查结果报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第2期。其次，对于预算执行过程中存在的可能违反宪法精神的行为，全国人大在审查时很难作出刚性处理，认定违宪。

单纯从全国人大及其常委会作出的相关决议出发，亦无法观察全国人大及其常委会行使预算监督权的过程。虽然全国人大财经委每一年都会建议全国人大批准国务院提交的预算报告，但也会在审查报告中指出预算执行中存在的缺点。

但是，上述的制度完善与改革实践大都还是合法性层面的议题，并不直接涉及宪法文本，亦没有引起全国人大常委会作出相应的宪法解释。虽然从结果上看，每一年全国人大财经委都会在审查报告中建议全国人大批准国务院提交的上一年度预算执行情况的报告和本年度预算草案，全国人大每年也都批准了国务院的相关预算报告，但是在审查预算执行情况与预算草案时，全国人大财经委有较大的空间对国务院的预算执行活动与预算编制情况发表意见并作出评价。虽然全国人大财经委的这种评价和建议并不具有法定的拘束力，但国务院需要尊重和回应，至少在形式上维系了全国人大与国务院之间的宪法关系，确保了《宪法》第62条第（十一）项的实施，也为新时代我国预算监督体制进一步完善提供了某种制度上的空间。[8]地方人大的实践为我国预算权监督机制的完善提供了有益的探索。[49] 前引[35],全国人大财经委文，第238页。[35]一些预算执行过程中长期存在的问题也反映了人大监督政府的宪法关系发生了扭曲，即：人大通过的预算对政府缺乏拘束力，人大也无法对政府执行预算的行为进行有力监督。

尽管近年来个别全国人大代表、全国人大常委会组成人员在财政监督活动中表现积极，如在审议预算和决算报告时尖锐地指出预算执行中存在的缺乏监督、浪费严重、操作不规范、转移支付不合理、政府举债过度等问题，[16]但人大代表个人的意见缺乏制度性的公开途径，个人审议意见的实际影响力也无法评估。[6]上述宪法条款是我国宪法文本中关于预算权合宪性控制的核心条款，其在实践中究竟如何运行、作用如何、是否得到了遵守，目前还缺乏具体的实证研究，而全国人民代表大会财政经济委员会（以下简称全国人大财经委）在预算监督过程中的作用更有待进一步厘清。

下文主要结合全国人大财经委对中央预算及其调整方案的审查报告，观察和分析全国人大及其常委会依据《宪法》行使预算监督权的过程，展示全国人大及其常委会与国务院在预算监督领域的宪法关系。[8] 参见任喜荣：《地方人大预算监督权力成长的制度分析——中国宪政制度发展的一个实例》，载《吉林大学社会科学学报》2010年第4期。

上述实证研究表明，全国人大财经委在协助全国人大行使预算监督权的过程中，已经不再局限于程序性、形式化的监督，而是可以对国务院提交的预算草案和预算执行情况的报告进行实质性审查，并逐步通过评价和建议的方式，影响国务院的预算编制与预算执行。[45] 全国人大财经委：《第十一届全国人民代表大会财政经济委员会关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的审查结果报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2011年第3期，第327页。

1993年全国人大财经委就建议国务院在1993年内将预算法草案提交人大常委会审议，争取1994年提交全国人大审议通过。[58]因此，从整体上看，全国人大财经委在预算审查报告中提出的建议能否落实，主要还是靠国务院和有关部门的自觉与主动，审查报告对政府的拘束力有限。[52] 如预算公开的时间期限，2010年全国人大财经委要求，预算经批准后，应在15日内向社会公开。[50] 前引[32]，全国人大财经委文，第246页。

其次，是对本年度预算草案的评价，即对本年度预算安排是否合法、合理、可行作出判断。[51]近年来，全国人大财经委对一些具体的工作部署，甚至明确要求国务院及相关部门立刻执行（如预算公开），或者给出了时间表。

[29] 参见刘松山：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第440—446页。如在执行中需要作部分调整时，必须按照《宪法》规定，报经全国人大常委会审查和批准。

实践中，财政部也多次表示：主动接受人大依法监督和政协民主监督，既是财政部门的一项法定职责，更是一项重要政治任务。通过在预算审查报告中作出评价和建议，全国人大财政经济委员会不断强调着全国人大监督国务院预算活动的宪法意义，维护着全国人大和国务院之间的宪法关系。

摘要:  审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告是宪法赋予全国人大的重要权力。随着预工委的成立，全国人大及其常委会预算审查工作的力度得到了加强。[36] 参见前引[20]，全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编书，第699页。[54]从形式上看，国务院和财政部对全国人大财经委的审查意见比较重视，财政部在相关报告中明确表示落实了全国人大财经委的相关审查意见，如2012年向社会公开的财政决算细化到项级科目，[55] 2014年进一步压缩代编规模[56]等等。

如上所述，全国人大及其常委会在预算监督的过程中从未否决过国务院提交的预算案、预算执行报告和预算调整方案。但中央和地方在预算执行过程中出现的铺张浪费情况却并不鲜见。

如全国人大财经委在1993年的审查报告中建议：1993年国家预算经全国人民代表大会批准以后，必须严格执行。具体包括以下三点： 第一，严格执行《预算法》，进一步发挥全国人大财经委和全国人大常委会预工委在预算监督过程中的作用，继续为全国人大及其常委会行使预算监督权提供专业化和通俗化的辅助，并为推动预算监督的公众参与创造条件。

[24]自此，全国人大财经委审查的内容相对固定下来。[43] 前引[20]，全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编书，第677页。